中国援非现状、挑战及效率提升

  2018年可以说是中国外交的“非洲年”,2018年9月,中非合作论坛北京峰会在京举行,一方面中非各领域的交流合作,有利于深化中非全面战略合作伙伴关系,在更高水平上实现中非合作共赢、共同发展,也有利于促进南南合作和全球伙伴关系发展。但另一方面,对于中国援助的各种指责诸如“中国援助破坏非洲良治论”“中国援助破坏西方国家谈判力论”等也频频出现。本文在分析中国对非援助的现状、特点的基础上认为,中国援助对非洲经济与社会发展具有重要意义,对上述言论进行了批驳,继而提出了进一步改善中国对非援助效果的建议。

  作为发展中国家最集中的大陆,长期以来,非洲都是我国对外援助的重点地区。自中非合作论坛成立及“一带一路”倡议提出之后,中国对非援助不断增加。2015年末,在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上,中国提出了中非“十大合作计划”,并承诺未来三年内提供给非洲600亿美元的资金支持,受到非洲各界的广泛欢迎。

  相对于欧美等传统国家的对非援助,中国的援助主要流向生产性部门,如道路、港口、政府大楼、体育馆、医院等,也有基础设施与工业相结合的项目,这从中国对非贷款的结构中也可以得到反映。例如,2000—2014年,非洲获得中国最多贷款的4个行业分别是交通运输业(28%)、能源(20%)、矿业(10%)、通信(8%)。2015年,中国对非贷款的前三大行业分别是交通运输业、电力和工业。根据美国约翰·霍普金斯大学高级国际研究院中非研究所的统计,2000—2015年,在中国进出口银行的对非贷款中,前四大行业分别是交通运输业、能源和矿业、水和卫生设施及通信业,占比分别是44%、29%、5%和5%。此外,还有不少是技术转移与卫生医疗援助项目,如人力资源培训、援非农业技术示范中心、畜牧业技术示范中心、援非医疗队、眼科中心等,而且,中国的援助不附加任何政治条件。

  与之对比,欧美国家的援助主要面向千年发展目标,侧重于卫生、教育等社会部门,还有一些是促进当地政府的良治项目,多附加诸如政府治理、人权、民主改革等政治条件,以便通过援助影响和改变受援国的发展进程与方向。相比于传统援助国的援助,中国的援助是“言必信、行必果”,承诺更为可信,而且审批周期、建设工期相对较短,为当地的经济和社会发展起到了巨大的推动作用。

  长期以来,一些西方政客、媒体指责中国援助不附加任何政治条件破坏了欧美等传统援助国在非洲的良治努力,这与事实并不相符。德国发展研究院高级研究员克里斯汀·哈肯萨克(Christine Hackenesch)以与中国合作较为密切的埃塞俄比亚(以下简称“埃塞”)、卢旺达与安哥拉三国为例,研究了2000—2014年间欧盟欲在三国推行政府良治改革时执政党的不同配合行为。哈肯萨克在与三国相关官员进行了大量访谈、调查之后发现,非洲政府的国内政治博弈才是解释欧盟良治努力能否获得执政党配合的最重要因素。例如,卢旺达执政党2008—2012年间在国内没有反对党的挑战且致力于建立有效率的国家制度,与当时欧盟政策是一致的,因此,卢旺达政府对其进行了积极配合。而安哥拉2006—2012年间并未试图改善政府的效率,与欧盟的目标并不一致,从而与欧盟配合并不积极。埃塞执政党2005年选举前受到反对党的巨大挑战,无暇顾及欧盟的良治努力,2006年选举之后执政党地位日益巩固,故转而积极配合欧盟的努力。哈肯萨克进一步认为,中国可能给西方参与者增加了一些压力,但对当地政府是否与欧盟合作、是否配合欧盟的政府良治努力影响不大。

  近年来,有一些西方媒体指责中国援助影响了欧美等传统援助国进行对非援助的谈判力,这也缺乏事实根据。例如, 2016—2017年荷兰国际冲突与管理中心助理教授哈雷·J.斯威伦德(Haley J. Swedlund)在对参与援助谈判的20个来自欧盟的高层官员进行访谈时发现,对于问题“你觉得中国改变了你所在机构的谈判力了吗?”受访官员认为“没有改变”的高达47%,而认为“改变了”的只有21%。此外,斯威伦德经过调查发现,中国的援助主要流向基础设施、农业、采矿等生产性部门,而传统援助国侧重于卫生、教育等社会部门。对于当地政府来说,以上两种援助都需要,因此整体来看,中国与传统援助者间并非竞争关系。

  受援国对外来援助依赖程度的降低是传统援助国议价能力降低的原因之一,与中国关系不大。以加纳为例,2000—2013年,加纳的外国直接投资逐年增加,使得国外投资占国民收入的比例增加,间接导致官方发展援助在加纳的国民收入中所占的比例趋于下降。由于受援国对外来援助的依赖程度降低,传统援助者提供的援助在其国民收入中的整体占比减小,影响力因而趋于下降。因此,即使中国在这些非洲国家的投资很活跃,传统援助国议价能力降低也并不意味着是由中国造成的,这并非因果关系。

  毋庸讳言,中国对非援助目前还存在一些不尽如人意的地方,如部分基础设施援助项目为赶工期使得员工劳动时间过长,企业社会责任履行情况欠佳,一些项目未能与我国对非投资、贸易及当地资源、规划很好地结合等,还存在不少改进的空间。因此,在实施对非援助时可考虑三个原则:一是能够促进中国对非投资、贸易;二是能够促进中国企业与当地社区的互利共赢;三是能够促进中国企业特别是占绝大多数的民营企业履行企业社会责任。

  一是增加能够直接贴近普通民众、惠及基层民众的惠民工程建设。考虑到非洲普遍缺水、缺电、缺医疗服务等特点,我国可考虑打井、建小型太阳能发电站、便民充电站、提供流动小型医疗服务等援助项目。

  二是重点考虑援建当地大多数中国企业最需要的职业培训中心,既做到“授之以渔”,改善我国国家形象,又可缓解中国企业难以招到有一定技能的员工的问题。

  三是对守法企业提供诸如公共采购等市场激励措施,优先考虑由代表性行业中履行企业社会责任良好的民营企业负责运营培训中心等援助项目。民营企业占整个在非企业的80%以上,更直接代表中国国家形象,此举能够激励民营企业履行社会责任。

  (本文系国家社科基金一般项目“我国生产要素成本上涨与劳动密集型产业向非洲转移研究”(16BJY083)阶段性成果)

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